Il TAR Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso contro la nuova figura, pur esprimendosi anche sul merito. Dalla legittimazione del sindacato alla firma del CCNL, fino al limite costituzionale delle attività “serventi e ausiliarie”: un’analisi giuridica delle questioni che potrebbero arrivare davanti al Consiglio di Stato
Il confronto sull’ Assistente infermiere entra in una nuova fase. Dopo la sentenza n. 14262/2026 della Terza Sezione Quater del TAR Lazio, che ha dichiarato inammissibile il ricorso promosso da Nursing Up contro il DPCM 28 febbraio 2025, il sindacato ha annunciato il 3 settembre 2026 la volontà di rivolgersi al Consiglio di Stato. Al momento, nelle fonti pubblicamente consultabili, risulta l’annuncio dell’impugnazione e non è ancora disponibile il testo dell’eventuale atto di appello depositato; quella che segue è pertanto un’analisi delle possibili linee giuridiche del secondo grado, non l’anticipazione dei motivi che i legali del sindacato effettivamente proporranno.
La controversia è ben più complessa di una disputa sulla possibilità per un operatore di supporto di eseguire una determinata tecnica. La vera questione giuridica è un’altra: fino a quale punto l’ordinamento può attribuire attività sanitarie a un “operatore di interesse sanitario”, formato a livello regionale e non appartenente a una professione sanitaria, senza trasformarlo sostanzialmente in qualcosa di diverso dalla figura ausiliaria consentita dalla legge?
Ed è proprio su questa domanda, più che sul richiamo generico alla “difesa della professione infermieristica”, che potrebbe costruirsi la parte più solida di un eventuale appello.
Cosa ha deciso realmente il TAR Lazio
Il DPCM del 28 febbraio 2025, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 giugno 2025, ha recepito l’Accordo Stato-Regioni del 3 ottobre 2024, come modificato dall’Accordo del 18 dicembre 2024, relativo all’istituzione del profilo professionale dell’Assistente infermiere.
Nursing Up ha impugnato il provvedimento sostenendo, fra l’altro, la violazione dell’art. 117 Cost., del DM 739/1994, delle leggi n. 251/2000 e n. 43/2006 e della direttiva europea 2013/55/UE. Secondo il ricorso, alcune attribuzioni del nuovo operatore determinerebbero una sovrapposizione con il campo proprio dell’infermiere e un’insufficiente garanzia della sicurezza assistenziale. citeturn474381view3
La sentenza, tuttavia, non conclude con un rigetto nel merito. Il dispositivo stabilisce che il ricorso è **inammissibile**. Prima del dispositivo il Collegio svolge anche considerazioni sostanziali, arrivando a definirlo “comunque infondato”, ma la decisione formalmente resa è quella di inammissibilità. citeturn209712view6
Questo significa che, nell’eventuale appello, la prima battaglia non sarà ancora quella sulle iniezioni, sulla terapia orale o sulla tracheostomia. Sarà anzitutto necessario superare le ragioni processuali sulle quali si è arrestato il TAR.
Il primo nodo: Nursing Up era legittimato a ricorrere?
Secondo il TAR, un sindacato può agire a tutela degli interessi collettivi della categoria, ma non quando l’interesse fatto valere non sia comune e omogeneo. La sentenza ritiene che tale comunanza non sussista e attribuisce particolare rilievo alla circostanza che **FNOPI sia intervenuta in giudizio ad opponendum**, assumendo quindi una posizione contraria a quella di Nursing Up. Da ciò il TAR ricava un elemento dimostrativo della mancata omogeneità dell’interesse degli infermieri.
Questo passaggio è tutt’altro che inattaccabile.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6/2020 ha sviluppato una ricostruzione molto più articolata della legittimazione degli enti esponenziali. Quando esiste un autentico interesse collettivo, esso diventa una posizione propria dell’ente che lo rappresenta. La Plenaria conferma la necessità di evitare conflitti interni all’associazione, ma precisa anche che non è richiesto che la tutela collettiva produca concretamente un vantaggio materiale per ogni singolo appartenente alla categoria.
La differenza non è di poco conto.
**FNOPI e Nursing Up non sono lo stesso ente e non hanno la stessa funzione.** La prima è la Federazione nazionale degli Ordini delle professioni infermieristiche; il secondo è un’organizzazione sindacale. L’esistenza di una posizione istituzionale di FNOPI favorevole alla nuova figura dimostra certamente che nel mondo infermieristico esistono valutazioni differenti, ma non dimostra automaticamente che all’interno della base associativa di Nursing Up esista un conflitto tale da eliminare l’interesse collettivo azionato.
In secondo grado il problema potrebbe quindi essere posto in termini più rigorosi: **l’intervento contrario di un ente esterno all’associazione ricorrente può essere utilizzato, da solo, per desumere l’assenza di un interesse collettivo proprio del sindacato?
La risposta non è scontata. E questo rappresenta uno dei punti processuali che meritano maggiore attenzione.
La firma del CCNL: il secondo fondamento dell’inammissibilità
Ancora più interessante è il secondo argomento utilizzato dal TAR. La sentenza afferma che Nursing Up è firmataria del CCNL nel quale è previsto l’Assistente infermiere e aggiunge testualmente che si tratterebbe del CCNL “**recepito dal provvedimento impugnato**”. citeturn209712view6
Qui emerge anzitutto un problema cronologico.
Il DPCM è datato 28 febbraio 2025 ed è stato registrato alla Corte dei conti il 28 marzo 2025. L’ipotesi di CCNL Sanità 2022-2024 è stata invece sottoscritta il **18 giugno 2025**, mentre il contratto definitivo è stato sottoscritto il **27 ottobre 2025**. ARAN, descrivendo il contratto definitivo, afferma inoltre che il profilo dell’Assistente infermiere era stato “**già istituito con specifico Accordo Stato Regioni**”. citeturn929436search9turn419561search3turn419561search0
È quindi difficilmente sostenibile, sul piano della successione degli atti, che il DPCM del febbraio 2025 abbia “recepito” un CCNL la cui ipotesi sarebbe stata sottoscritta solo quattro mesi dopo.
Il rapporto è semmai inverso: l’Accordo Stato-Regioni del 2024 disciplina il nuovo profilo; il DPCM del febbraio 2025 lo recepisce; il successivo contratto collettivo ne disciplina l’inquadramento nel sistema classificatorio del personale.
Questa imprecisione della motivazione non comporta automaticamente la riforma della sentenza, perché il TAR ha posto anche l’autonoma questione della legittimazione. Ma elimina uno dei presupposti fattuali sui quali è stata costruita l’inammissibilità e rende necessario un riesame più approfondito della reale portata giuridica della firma contrattuale.
Firma del contratto significa acquiescenza? La nota a verbale cambia il problema
La questione non può essere risolta semplicemente dicendo: “Nursing Up ha firmato, quindi non può ricorrere”.
Il 18 giugno 2025, contestualmente alla sottoscrizione dell’ipotesi di CCNL, Nursing Up depositò infatti una nota formale a verbale con la quale dichiarava espressamente “ogni più ampia riserva” rispetto al riconoscimento dell’Assistente infermiere e annunciava la volontà di promuovere iniziative legali, istituzionali e politiche contro la figura.
La questione è diventata ancora più interessante dopo la recentissima **Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 30 luglio 2026**, che ha ricostruito i presupposti dell’acquiescenza. Secondo la Plenaria, essa richiede una condotta univoca dalla quale risulti l’irrefutabile volontà di accettare gli effetti del provvedimento, una scelta libera e consapevole e una manifestazione successiva o contestuale all’atto lesivo.
Quella pronuncia riguardava un caso molto diverso: accordi con strutture sanitarie accreditate contenenti una vera clausola di accettazione e rinuncia alle impugnazioni. Non può quindi essere meccanicamente trasferita alla vicenda Nursing Up.
Anzi, proprio i criteri fissati dalla Plenaria possono trasformarsi in un argomento a favore dell’appellante: **una firma accompagnata da un’espressa riserva, dalla dichiarazione di voler agire giudizialmente e dalla concreta prosecuzione del contenzioso presenta caratteristiche difficilmente conciliabili con una volontà “univoca” di rinunciare all’impugnazione**.
Resta però un punto che nell’appello dovrebbe essere documentato senza lasciare zone d’ombra: il rapporto tra la nota del 18 giugno, la successiva sottoscrizione definitiva del 27 ottobre 2025 e la prosecuzione dell’azione giudiziaria. È su questa sequenza documentale completa, non soltanto sulla formula della nota a verbale, che il Consiglio di Stato potrebbe valutare l’eventuale acquiescenza.
Superato il rito, arriva la questione decisiva: che cosa può fare un operatore di interesse sanitario?
Sul merito, la difesa dell’Assistente infermiere parte da un dato normativo reale.
L’art. 1, comma 2, della legge n. 43/2006 fa espressamente salva la competenza regionale nell’individuazione e formazione dei **“profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie”**. Ed è esattamente in questa categoria che l’Accordo colloca l’Assistente infermiere. citeturn739667view5turn524981view0
Per questo sarebbe giuridicamente debole sostenere che alle Regioni sia semplicemente vietato formare qualunque operatore capace di svolgere attività di carattere sanitario.
La questione vera nasce dalla Corte costituzionale n. 300/2007
Interpretando proprio l’art. 1, comma 2, della legge n. 43/2006, la Consulta ha stabilito che i profili regionali degli operatori di interesse sanitario devono essere riferiti **esclusivamente ad attività aventi carattere “servente” e “ausiliario” rispetto a quelle pertinenti alle professioni sanitarie.
Questa è probabilmente la norma giurisprudenziale più importante dell’intero contenzioso.
L’appello, per avere forza, non dovrebbe quindi limitarsi a sostenere che una determinata tecnica “è sempre stata fatta dagli infermieri”. Dovrebbe dimostrare, attività per attività e poi sistematicamente, che alcune competenze attribuite all’Assistente infermiere **non conservano più natura puramente servente e ausiliaria**, perché incorporano segmenti propri del processo professionale infermieristico.
Il confronto con il DM 739/1994
Il parametro complementare è il profilo professionale dell’infermiere.
Il DM 739/1994 stabilisce che l’infermiere è responsabile dell’assistenza generale infermieristica; identifica i bisogni di assistenza infermieristica, formula gli obiettivi, pianifica, gestisce e valuta l’intervento assistenziale e garantisce la corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche. Lo stesso decreto prevede espressamente che, per svolgere le proprie funzioni, l’infermiere possa avvalersi del personale di supporto.
Il dato è importante in entrambe le direzioni.
Da una parte dimostra che l’ordinamento infermieristico **ammette strutturalmente il supporto** e rende quindi insostenibile l’idea che qualsiasi attività sanitaria materialmente eseguita da un altro operatore sia necessariamente illegittima.
Dall’altra, però, il personale di supporto può essere tale solo fino a quando non viene trasferito ad esso ciò che costituisce la componente qualificante della responsabilità professionale: **identificazione dei bisogni, valutazione, pianificazione, gestione e valutazione dell’assistenza e governo del processo diagnostico-terapeutico per quanto di competenza infermieristica**.
La legge n. 42/1999 rafforza questo sistema, perché individua il campo proprio di attività e responsabilità delle professioni sanitarie attraverso profilo professionale, ordinamenti didattici e codici deontologici; la legge n. 251/2000 riconosce poi espressamente alle professioni infermieristiche autonomia professionale e metodologie di pianificazione per obiettivi dell’assistenza.
Il limite giuridico dell’Assistente infermiere si colloca dunque esattamente **tra il supporto all’esecuzione e l’ingresso nel processo valutativo e decisionale professionale**.
L’Allegato 1 sotto la lente: non basta chiamare un’attività “standardizzata”
L’Accordo cerca di evitare la sovrapposizione professionale attraverso tre condizioni ricorrenti. L’Assistente infermiere opera secondo la pianificazione o le indicazioni dell’infermiere, riferisce allo stesso quale responsabile dell’assistenza infermieristica generale e svolge le attività attribuite in situazioni di **“bassa discrezionalità decisionale ed elevata standardizzazione citeturn524981view0
È questa la principale linea difensiva accolta dal TAR: se il nuovo operatore non determina autonomamente il piano assistenziale ma esegue attività standardizzate sotto il governo infermieristico, rimarrebbe nell’area del supporto. citeturn209712view6
Il problema è che la qualificazione normativa non può esaurire l’indagine.
Scrivere in un atto che una competenza è caratterizzata da “bassa discrezionalità” non dimostra automaticamente che **ogni attività concretamente attribuita abbia davvero tale natura**. Ed è qui che l’Allegato 1 offre all’eventuale appello diversi punti da approfondire.
Parametri vitali: misurare non è valutare
La Competenza 1 dell’Allegato autorizza l’Assistente infermiere a **rilevare e registrare i segni vitali**, riconoscere segni di allerta da comunicare tempestivamente, rilevare la saturazione periferica di ossigeno, rilevare e registrare il dolore mediante scale validate, eseguire l’ECG, effettuare rilevazioni tramite puntura capillare e utilizzare sistemi POCT. citeturn695007view0
Qui va fatta una distinzione molto netta.
L’Allegato parla di registrare non attribuisce un generale potere di certificare parametri, segni o sintomi. Né conferisce all’Assistente una generale facoltà di formulare una valutazione clinico-assistenziale.
La rilevazione di una pressione di 85/50 mmHg o di una saturazione dell’88% può essere un’attività tecnicamente standardizzabile. Ma attribuire a quel dato un significato assistenziale, integrarlo con gli altri elementi della condizione della persona, stabilire il livello di compromissione, modificare la pianificazione e valutare la risposta agli interventi appartiene a un piano diverso.
Ed è precisamente questa distinzione che dovrebbe risultare anche nella **documentazione sanitaria**.
Un’annotazione del tipo “PA 85/50, SpO₂ 88%, infermiere avvisato alle ore 14.10” documenta fatti e attività compiute dall’operatore. Un’annotazione del tipo “paziente emodinamicamente instabile con deterioramento clinico” esprime invece un giudizio professionale.
Il DPCM non autorizza a confondere i due livelli.
Di conseguenza, qualunque successivo protocollo regionale o aziendale trasformasse il potere di “rilevare e registrare” nella facoltà di **certificare autonomamente lo stato clinico o formulare valutazioni assistenziali in cartella** meriterebbe una verifica autonoma di legittimità.
“Riconoscere i segni di allerta”: il punto di confine
Ancora più delicata è la competenza a “riconoscere segni di allerta”.
Se tale funzione significa applicare un criterio completamente predeterminato ad esempio, un parametro oltre una determinata soglia comporta l’obbligo di avvisare l’infermiere la natura ausiliaria può essere difesa.
Se invece “riconoscere” significa combinare dati, comportamento, anamnesi, evoluzione temporale e condizioni del paziente per stabilire se si sia in presenza di deterioramento clinico, il grado di discrezionalità cambia radicalmente.
Il punto giuridicamente rilevante è quindi questo: la standardizzazione può disciplinare la segnalazione dell’alert, ma non può trasformare un giudizio clinico-assistenziale in un mero atto esecutivo cambiandone il nome.
Il dolore: una zona ancora più sensibile
L’Assistente infermiere può rilevare, registrare e segnalare sede, caratteristiche e grado del dolore attraverso scale validate, comprese scale osservazionali utilizzate anche quando la comunicazione del paziente è compromessa.
È un’attività più complessa della lettura di un valore prodotto automaticamente da uno strumento.
L’utilizzo di una scala validata può certamente ridurre la discrezionalità, ma non elimina necessariamente la componente osservazionale. La questione dovrebbe quindi essere valutata distinguendo la mera compilazione standardizzata dalla valutazione infermieristica del dolore dalla rivalutazione dopo il trattamento e dalle conseguenti decisioni assistenziali.
Anche qui la legittimità della figura dipende dalla tenuta di quel confine.
ECG, puntura capillare e POCT: esecuzione e interpretazione non coincidono
Lo stesso ragionamento vale per ECG, puntura capillare e POCT.
L’esecuzione tecnica di un ECG non coincide con la sua interpretazione; l’acquisizione di un dato mediante POCT non coincide con la valutazione clinica del risultato; il rilievo di una glicemia capillare non coincide con l’autonoma modifica del trattamento.
Un eventuale appello dovrebbe quindi evitare affermazioni assolute del tipo “qualsiasi ECG è un atto esclusivamente infermieristico” se non supportate da una precisa riserva normativa.
L’argomento più robusto è differente: **il DPCM può affidare una procedura materiale standardizzabile a un operatore ausiliario soltanto se mantiene chiaramente al professionista la responsabilità della valutazione, della contestualizzazione del dato e delle decisioni assistenziali conseguenti.
Terapia farmacologica: nella motivazione del TAR c’è un passaggio discutibile
È probabilmente il settore più delicato dell’Allegato.
Il testo autorizza, in condizioni di stabilità clinica e per trattamenti cronici, la preparazione e l’assunzione di farmaci per via naturale orale, sublinguale, topica e altre vie indicate nonché tramite accessi enterali stabilizzati. Successivamente stabilisce che, previa valutazione dell’infermiere e con la sua supervisione, l’Assistente possa somministrare farmaci per via intramuscolare e sottocutanea.
La sentenza del TAR cita questo passaggio e conclude che esso dimostrerebbe come debba “sempre” esservi una preventiva valutazione dell’infermiere. citeturn209712view6
Ma il testo dell’Allegato è più articolato.
La specifica formula “previa valutazione dell’infermiere” e “con la sua supervisione” è espressamente riferita alla somministrazione **intramuscolare e sottocutanea**. La preparazione e l’assunzione dei farmaci per vie naturali, pur restando soggette alle regole generali di attribuzione infermieristica e pianificazione assistenziale, sono descritte separatamente.
Ne deriva una possibile censura molto precisa: **la motivazione del TAR sembra generalizzare a tutte le attività farmacologiche una condizione specificamente prevista dal testo per IM e sottocutanea**.
C’è anche una piccola ma significativa imprecisione testuale: la sentenza riporta “intramuscolare e cutanea”, mentre l’Allegato ufficiale parla di **intramuscolare e sottocutanea**.
Il vero tema, tuttavia, non è la svista terminologica. È la possibile **frammentazione del processo terapeutico**.
La corretta applicazione della prescrizione non consiste solo nel gesto materiale di consegnare una compressa o praticare un’iniezione. Comprende verifica del paziente, farmaco, dose, via, tempo, condizioni assistenziali, osservazione e riconoscimento delle conseguenze. Il DM 739/1994 assegna all’infermiere la responsabilità di garantire la corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche.
La questione che il Consiglio di Stato potrebbe essere chiamato a valutare è quindi se il modello delineato dall’Allegato mantenga effettivamente l’Assistente nel ruolo esecutivo oppure trasferisca stabilmente allo stesso **segmenti qualitativamente significativi del processo terapeutico**.
## Tracheostomia, aspirazione, nutrizione enterale e stomie
L’Allegato attribuisce inoltre all’Assistente infermiere, in condizioni specifiche di stabilità, attività riguardanti nutrizione enterale, gastrostomie stabilizzate, aspirazione delle secrezioni, assistenza a persone portatrici di tracheostomia, medicazione e pulizia della cannula, gestione di stomie e ossigenoterapia mediante determinati dispositivi.
Non è sufficiente affermare che si tratta di tecniche “invasive” e concludere automaticamente che siano per questo riservate all’infermiere. L’ordinamento italiano non individua il campo infermieristico attraverso un nuovo mansionario costituito da una lista chiusa di gesti.
La censura dovrebbe essere costruita in modo diverso: per ciascuna attività andrebbe dimostrato **quale componente di valutazione, adattamento, sorveglianza e gestione delle complicanze essa necessariamente comporta** e se tale componente sia realmente compatibile con il requisito della bassa discrezionalità.
L’invasività può costituire un indice di rischio; non è, da sola, la prova giuridica dell’esclusività professionale.
## Il punto forse più sottovalutato: individuazione dei bisogni e pianificazione
Nella premessa dell’Allegato 1 si stabilisce che l’Assistente infermiere fornisce elementi utili alla pianificazione assistenziale e può essere coinvolto dalle unità di valutazione multidimensionali anche ai fini dell’**individuazione dei bisogni assistenziali**.
La formulazione deve essere letta con attenzione perché il DM 739/1994 attribuisce all’infermiere l’identificazione dei **bisogni di assistenza infermieristica**, la formulazione degli obiettivi e la pianificazione, gestione e valutazione dell’intervento assistenziale. citeturn739667view1
“Bisogni assistenziali” e “bisogni di assistenza infermieristica” non sono necessariamente espressioni equivalenti. Sarebbe perciò eccessivo sostenere che il DPCM abbia letteralmente trasferito all’Assistente la competenza del DM 739.
Ma proprio questa prossimità lessicale e funzionale rende essenziale evitare che, nell’attuazione organizzativa, il contributo informativo dell’Assistente si trasformi in **autonoma valutazione del bisogno infermieristico**.
La partecipazione alla raccolta delle informazioni può essere ausiliaria. La titolarità della valutazione professionale e della pianificazione no.
Corte costituzionale 4/2026: organizzazione non significa sostituzione
Un ulteriore argomento sistematico arriva da una pronuncia successiva all’istituzione dell’Assistente infermiere.
Con la sentenza n. 4/2026, la Corte costituzionale ha nuovamente ribadito che l’individuazione delle figure professionali, dei profili e dei titoli abilitanti appartiene allo Stato. Esaminando norme regionali che parlavano di “intercambiabilità” tra diversi professionisti della riabilitazione, la Corte le ha salvate solo interpretandole nel senso che intercambiabilità organizzativa **non significa sostituibilità professionale né autorizza una figura a svolgere le mansioni proprie di un’altra**.
Il caso non riguarda l’Assistente infermiere e non va presentato come precedente direttamente sovrapponibile.
Il principio sistematico, tuttavia, è utile: **le esigenze organizzative del servizio sanitario non cancellano i confini dei profili professionali**.
Applicato alla vicenda in esame, rafforza la necessità di verificare il contenuto sostanziale delle funzioni e non soltanto l’etichetta attribuita alla nuova figura.
Le 500 ore di formazione: elemento importante, ma non prova automatica di illegittimità
Il percorso dell’Assistente infermiere ha una durata minima complessiva di **500 ore**, di cui almeno 200 teoriche, 280 di tirocinio e 20 di esercitazioni o simulazioni.
Questo dato colpisce soprattutto quando viene confrontato con l’ampiezza delle attività previste dall’Allegato 1.
Ma anche in questo caso occorre evitare una scorciatoia.
La direttiva 2013/55/UE prevede per l’**infermiere responsabile dell’assistenza generale** almeno tre anni di studi e 4.600 ore di formazione teorica e clinica.
Da questo però non deriva automaticamente che ogni attività che possa essere compiuta da un infermiere richieda necessariamente 4.600 ore di formazione.
L’argomento europeo diventa realmente significativo soltanto se prima si dimostra che, per quantità, qualità e autonomia, le competenze dell’Assistente finiscono per configurare **l’esercizio sostanziale di funzioni proprie dell’infermiere responsabile dell’assistenza generale**.
Per questo la direttiva europea dovrebbe essere utilizzata come elemento rafforzativo, non come unico fondamento dell’impugnazione.
Molto più interessante sarebbe un’istruttoria tecnico-scientifica capace di confrontare il percorso di 500 ore con le conoscenze effettivamente necessarie per gestire in sicurezza farmaci, aspirazione tracheostomica, nutrizione enterale, POCT, riconoscimento degli alert e altre attività previste.
Sicurezza delle cure: non uno slogan, ma un parametro da dimostrare
La legge n. 24/2017 stabilisce che la sicurezza delle cure è parte costitutiva del diritto alla salute e che essa si realizza anche attraverso la prevenzione e gestione del rischio e l’appropriato utilizzo delle risorse organizzative.
Anche questo argomento, tuttavia, necessita di prova.
Non basta sostenere in astratto che una nuova figura “mette a rischio il paziente”. Un motivo di eccesso di potere per irragionevolezza, difetto d’istruttoria o incoerenza rispetto alla sicurezza delle cure diventerebbe molto più consistente se accompagnato da elementi tecnici che dimostrino, per specifiche competenze, **la necessità di capacità valutative non compatibili con il percorso formativo o con il livello di autonomia attribuito**.
Da questo punto di vista, un eventuale appello potrebbe essere rafforzato da documentazione scientifica e professionale, non soltanto giuridica.
La sentenza del TAR non affronta il precedente costituzionale più importante
Un dato merita particolare attenzione.
Nella motivazione pubblicata della sentenza n. 14262/2026 non compare un esame della **Corte costituzionale n. 300/2007**, né viene sviluppato il test costituzionale del carattere “servente” e “ausiliario” dell’operatore di interesse sanitario.
La motivazione si concentra invece principalmente sulla previsione del DM 739 che consente all’infermiere di avvalersi del personale di supporto e sul fatto che l’Assistente operi in condizioni di bassa discrezionalità ed elevata standardizzazione.
È qui che potrebbe inserirsi il motivo sostanziale più interessante dell’appello.
Il fatto che il DM 739 consenta all’infermiere di avvalersi di personale di supporto **non risolve logicamente la questione preliminare**: occorre ancora stabilire quali funzioni possano essere legittimamente affidate a quel personale senza superare il limite che la Corte costituzionale ha imposto agli operatori di interesse sanitario.
In altri termini, non basta qualificare l’Assistente come supporto.
Occorre verificare se **continui realmente ad esserlo dopo avere letto l’intero Allegato 1**.
## “Infermiere generico”: argomento comunicativamente forte, ma giuridicamente da maneggiare con cura
Paragonare l’Assistente infermiere a una nuova versione dell’“infermiere generico” può avere un’efficacia politica e sindacale. Come motivo giuridico autonomo, però, è molto meno solido.
La legge n. 42/1999 abrogò gran parte del vecchio DPR n. 225/1974, ma fece espressamente salva la disciplina del **Titolo V**, proprio quella relativa alle mansioni dell’infermiere generico.
Non è quindi corretto costruire l’appello sull’affermazione che il legislatore avrebbe “abolito” l’infermiere generico e il DPCM lo avrebbe semplicemente reintrodotto.
La comparazione può invece essere utilizzata in senso funzionale e storico: occorre chiedersi se il nuovo operatore venga dotato di una quantità di funzioni sanitarie esecutive tale da avvicinarlo a figure infermieristiche storicamente caratterizzate da una formazione e da un’autonomia inferiori.
Ma il vero parametro giuridico rimane un altro: **L. 43/2006 e Corte costituzionale n. 300/2007**.
## Demansionamento: importante, ma è un altro processo
Anche il richiamo al demansionamento deve essere correttamente collocato.
La Cassazione, con ordinanza n. **12139 dell’8 maggio 2025**, ha confermato l’illegittimità dell’utilizzo sistematico di un infermiere in attività proprie degli OSS. La Suprema Corte ha precisato che l’assegnazione a mansioni inferiori può essere ammessa soltanto in presenza di determinate condizioni e purché rimanga marginale oppure, quando non marginale, meramente occasionale; nel caso giudicato, le attività inferiori erano invece costanti e sistematiche. citeturn358746search0
Questa pronuncia è molto importante per il futuro assetto organizzativo delle aziende sanitarie.
Ma non dimostra automaticamente l’illegittimità del DPCM.
Il demansionamento opera sul **rapporto individuale di lavoro**: potrebbe verificarsi, per esempio, se l’introduzione dell’Assistente infermiere venisse accompagnata da modelli organizzativi che impoveriscano sistematicamente il contenuto professionale del ruolo infermieristico o utilizzino gli infermieri stabilmente in mansioni inferiori.
In quel caso il terreno naturale della tutela diventerebbe il giudice del lavoro.
Il Consiglio di Stato dovrà invece stabilire se sia legittimo **il modello normativo che istituisce e disciplina il nuovo profilo**.
Confondere i due piani indebolirebbe l’impugnazione; tenerli distinti consente invece di costruire due forme di tutela complementari.
Dove appare più vulnerabile la sentenza del TAR
Dall’analisi complessiva emergono alcune criticità che, se sviluppate tecnicamente, potrebbero avere un peso concreto nel secondo grado.
La prima è processuale: l’uso della posizione contraria di FNOPI come prova dell’inesistenza di un interesse collettivo proprio di Nursing Up merita di essere confrontato in modo molto più approfondito con i principi dell’Adunanza Plenaria n. 6/2020.
La seconda riguarda la firma del CCNL: la sentenza contiene una sequenza cronologica difficilmente sostenibile quando parla di contratto collettivo “recepito” dal DPCM; soprattutto, la questione dell’acquiescenza deve fare i conti con la riserva formale depositata da Nursing Up e con i severi requisiti di univocità fissati dall’Adunanza Plenaria n. 4/2026.
La terza, sul merito, è forse ancora più importante: il TAR conclude che l’Assistente appartenga al personale di supporto e che la bassa discrezionalità impedisca qualunque sovrapposizione, ma non risulta confrontare analiticamente le singole competenze dell’Allegato 1 con il limite **“servente e ausiliario”** fissato dalla Corte costituzionale.
La quarta riguarda la terapia farmacologica: la motivazione sembra utilizzare la preventiva valutazione infermieristica prevista espressamente per IM e sottocutanea come se fosse una condizione testualmente stabilita nello stesso modo per tutte le vie di somministrazione.
La quinta riguarda la stessa natura cumulativa del profilo: la legittimità non può essere valutata isolando ciascun gesto. Occorre chiedersi che cosa diventi l’operatore quando può, nel complesso, rilevare e registrare parametri, riconoscere alert, utilizzare scale del dolore, eseguire ECG, POCT e punture capillari, intervenire su tracheostomie e stomie, gestire nutrizione enterale, concorrere alla terapia farmacologica e fornire elementi alla pianificazione assistenziale. citeturn695007view0turn695007view1turn695007view2
È sulla **somma funzionale delle attribuzioni**, e non soltanto sul singolo atto, che potrebbe misurarsi la distanza tra “supporto” e attività professionale.
## Il possibile cuore dell’appello al Consiglio di Stato
Una costruzione giuridica robusta non dovrebbe quindi sostenere che tutto ciò che è “sanitario” appartenga esclusivamente all’infermiere.
Una tesi del genere sarebbe troppo ampia e contraddetta dalla stessa esistenza normativa del personale di supporto.
Il motivo centrale potrebbe essere formulato in termini molto più rigorosi:
**l’art. 1, comma 2, della legge n. 43/2006 consente la formazione regionale di operatori di interesse sanitario solo se non riconducibili alle professioni sanitarie; Corte costituzionale n. 300/2007 ha ulteriormente precisato che le loro attività devono restare esclusivamente “serventi” e “ausiliarie”. Ne consegue che non è sufficiente qualificare formalmente l’Assistente infermiere come figura di supporto né prevedere in astratto bassa discrezionalità e standardizzazione. È necessario verificare se le singole attribuzioni e il loro complessivo effetto funzionale mantengano effettivamente l’operatore fuori dal nucleo di valutazione, pianificazione, gestione e responsabilità proprio dell’assistenza infermieristica definita dal DM 739/1994, dalla legge n. 42/1999 e dalla legge n. 251/2000.**
Questa impostazione sposta il contenzioso da un terreno corporativo a un problema di **legalità delle fonti e delimitazione delle competenze professionali**.
Ed è proprio su questo terreno che l’appello potrebbe acquistare maggiore consistenza.
## La questione della cartella: registrazione sì, “certificazione clinica” no
Un capitolo particolare dovrà riguardare l’attuazione concreta del DPCM nelle Regioni e nelle aziende.
L’Allegato consente espressamente all’Assistente di **registrare** alcune informazioni. Non utilizza invece l’espressione “certificazione clinica” e non gli attribuisce una generale facoltà di valutazione dello stato della persona.
La distinzione deve riflettersi anche nei sistemi informativi.
L’autore della rilevazione deve essere identificabile; il dato rilevato dall’Assistente non dovrebbe essere artificialmente trasformato in dato rilevato dall’infermiere, né l’infermiere dovrebbe essere costretto a controfirmare automaticamente attività che non ha personalmente eseguito.
Allo stesso tempo, dalla semplice facoltà dell’Assistente di inserire un valore nella documentazione sanitaria non può discendere la facoltà di attribuirgli autonomamente **significato clinico-assistenziale**, formulare diagnosi infermieristiche, modificare il piano o certificare condizioni che richiedono una valutazione professionale.
Questo confine potrebbe diventare particolarmente importante quando le Regioni passeranno dalla cornice generale del DPCM ai protocolli applicativi.
E la cautelare?
Nursing Up potrebbe accompagnare l’appello con una domanda cautelare, soprattutto laddove dimostrasse che l’attuazione regionale e l’avvio dei percorsi formativi stanno producendo effetti difficilmente reversibili.
Ma anche qui non basta l’esistenza della controversia.
Il Consiglio di Stato dovrà essere convinto sia della plausibilità giuridica delle censure sia di un **pregiudizio concreto e attuale** tale da giustificare la sospensione, comparato con l’interesse pubblico alla prosecuzione dell’organizzazione e della formazione già programmate.
Sotto questo profilo, la documentazione delle iniziative regionali, dei corsi già attivati, dei protocolli adottati e dei modelli di impiego concretamente programmati potrebbe avere un peso non secondario.
Quali sono realisticamente le prospettive dell’appello?
Definire l’appello “certamente vincente” sarebbe scorretto. Definirlo privo di basi giuridiche lo sarebbe altrettanto.
Sul **rito**, esistono questioni non marginali: la natura dell’interesse collettivo, il valore attribuito dal TAR alla posizione di FNOPI, l’errore cronologico sul rapporto fra DPCM e CCNL e, soprattutto, il rapporto fra firma contrattuale e riserva espressa alla luce della recentissima giurisprudenza sull’acquiescenza.
Sul **merito**, la tesi più fragile resta quella secondo cui ogni attività sanitaria sarebbe automaticamente riservata all’infermiere.
La tesi più forte è invece il confronto fra **art. 1, comma 2, L. 43/2006 e Corte costituzionale n. 300/2007**: un operatore non appartenente alle professioni sanitarie può esistere, ma deve rimanere realmente servente e ausiliario.
E proprio l’Allegato 1 rende questo test tutt’altro che teorico.
Quando un operatore è chiamato non soltanto a collaborare nelle attività di base, ma anche a rilevare e registrare dati sanitari, riconoscere alert, applicare scale del dolore, utilizzare POCT, eseguire ECG, intervenire su tracheostomie e nutrizione enterale, concorrere alla gestione farmacologica e fornire elementi utilizzabili nella pianificazione assistenziale, diventa necessario chiedersi **dove termini l’esecuzione e dove inizi la funzione professionale**.
È questa, probabilmente, la domanda che meriterebbe una risposta più approfondita da parte del giudice amministrativo di secondo grado.
Conclusioni
Il contenzioso sull’Assistente infermiere non dovrebbe essere ridotto alla contrapposizione fra chi vuole “difendere gli infermieri” e chi vuole “innovare l’organizzazione sanitaria”.
Il problema giuridico è più serio.
L’ordinamento consente l’utilizzo di personale di supporto e riconosce alle Regioni la competenza sugli operatori di interesse sanitario. Ma la stessa Corte costituzionale ha posto un limite preciso: tali operatori devono rimanere **serventi e ausiliari** rispetto alle professioni sanitarie.
Parallelamente, l’ordinamento attribuisce all’infermiere una responsabilità professionale autonoma sull’assistenza generale infermieristica, sull’identificazione dei bisogni, sulla pianificazione, sulla gestione, sulla valutazione dell’intervento e sulla corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche.
L’eventuale appello al Consiglio di Stato avrà quindi possibilità di incidere davvero sulla materia solo se riuscirà a dimostrare, con precisione normativa e tecnico-assistenziale, **quali competenze dell’Assistente infermiere oltrepassino quel confine e perché**.
Non serviranno formule suggestive né precedenti giurisprudenziali impropri.
Servirà mettere a confronto, quasi chirurgicamente, ogni disposizione dell’Allegato 1 con il sistema formato da *L. 43/2006, DM 739/1994, L. 42/1999, L. 251/2000 e Corte costituzionale n. 300/2007**
distinguendo ciò che può realmente essere standardizzato e attribuito da ciò che richiede valutazione professionale.
È qui che il caso dell’Assistente infermiere smette di essere una semplice controversia sindacale e diventa una questione generale: fino a che punto il Servizio sanitario può frammentare il processo assistenziale senza modificare, per via organizzativa, il contenuto sostanziale di una professione regolamentata?
Questa è la domanda che, se l’appello verrà effettivamente proposto, il Consiglio di Stato potrebbe essere chiamato ad affrontare.