Introduzione
Negli ultimi anni il legislatore è intervenuto più volte per fronteggiare la grave carenza di personale medico nel Servizio sanitario nazionale. Tra gli interventi più significativi vi è la disciplina introdotta dall’articolo 1, commi 547 e seguenti, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, successivamente modificata e integrata, nell’ambito delle misure comunemente ricondotte al cosiddetto “Decreto Calabria”. Tale disciplina ha consentito ai medici iscritti alle scuole di specializzazione, a partire dal secondo anno di corso, di partecipare ai concorsi pubblici per la dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale.
La riforma ha rappresentato un cambio di paradigma: il medico specializzando non è più considerato esclusivamente un professionista in formazione, ma un sanitario già laureato e abilitato all’esercizio della professione, in grado di svolgere attività assistenziale secondo le modalità previste dalla legge e nel rispetto del proprio percorso formativo.
Tuttavia, questa apertura non riguarda tutte le amministrazioni pubbliche.
I concorsi per il reclutamento dei medici della Polizia di Stato continuano infatti a richiedere, nella generalità dei casi, il possesso del diploma di specializzazione alla data di scadenza del bando, impedendo agli specializzandi di partecipare.
Nasce così una domanda che merita un approfondimento giuridico: perché un medico specializzando può concorrere per un posto nella dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale ma non può farlo nella Polizia di Stato?
Il Decreto Calabria e la nuova figura del medico specializzando
L’articolo 1, commi 547 e seguenti, della legge n. 145 del 2018 ha introdotto una disciplina innovativa consentendo ai medici specializzandi, dal secondo anno di formazione, di partecipare ai concorsi per la dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale.
La ratio della norma è evidente.
Da un lato affrontare la cronica carenza di dirigenti medici; dall’altro valorizzare il ruolo professionale dello specializzando, riconoscendo che il conseguimento della laurea, dell’abilitazione professionale e l’attività clinica svolta durante la specializzazione consentono già lo svolgimento di funzioni assistenziali, pur nel rispetto del percorso formativo.
L’assunzione dello specializzando avviene attraverso uno speciale rapporto di lavoro che gli consente di completare la scuola di specializzazione fino al conseguimento del diploma, senza interrompere il percorso formativo.
Perché questa disciplina non si applica alla Polizia di Stato, alla Guardia di Finanza e alla Polizia Penitenziaria?
La risposta non dipende dalla figura del medico, bensì dalla natura giuridica dell’amministrazione che bandisce il concorso.
I medici della Polizia di Stato non appartengono infatti alla dirigenza del Servizio sanitario nazionale, ma al ruolo sanitario del Ministero dell’Interno.
Analogamente, il personale sanitario della Guardia di Finanza e della Polizia Penitenziaria appartiene a ordinamenti speciali disciplinati da specifiche norme sul reclutamento e sullo stato giuridico.
La disciplina introdotta dal legislatore individua espressamente come destinatari le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale e non richiama le amministrazioni appartenenti al comparto sicurezza.
Sotto il profilo del diritto amministrativo trova quindi applicazione il principio secondo cui la normativa speciale prevale su quella generale (lex specialis derogat generali), mentre le norme eccezionali non possono essere estese analogicamente a fattispecie diverse da quelle espressamente previste dal legislatore.
Da questo punto di vista, la Polizia di Stato non può applicare autonomamente una disciplina che il legislatore ha limitato al Servizio sanitario nazionale.
Una disparità di trattamento che fa discutere
Se sotto il profilo strettamente normativo la situazione appare chiara, diverso è il giudizio sulla coerenza complessiva del sistema.
Oggi un medico specializzando in Anestesia, Medicina d’urgenza, Medicina interna, Malattie infettive e in numerose altre discipline può partecipare ai concorsi delle aziende sanitarie pubbliche già durante il percorso di formazione specialistica.
Lo stesso professionista, tuttavia, non può concorrere per diventare medico della Polizia di Stato, pur possedendo la medesima laurea, la stessa abilitazione professionale e svolgendo quotidianamente attività assistenziale.
La differenza non riguarda quindi il livello di preparazione del candidato, ma esclusivamente l’amministrazione presso la quale intende prestare servizio.
Questa circostanza costituisce un significativo elemento di riflessione sulla coerenza dell’attuale sistema di reclutamento del personale sanitario pubblico.
Il requisito della specializzazione è imposto dalla legge o da un regolamento?
Esiste un ulteriore profilo giuridico che merita particolare attenzione.
Quando un bando richiede il possesso del diploma di specializzazione quale requisito di partecipazione, occorre verificare quale sia la fonte normativa che impone tale condizione.
Se il requisito discende direttamente da una legge dello Stato, l’Amministrazione è vincolata ad applicarlo e qualsiasi modifica richiede necessariamente un intervento legislativo.
Diverso sarebbe il caso in cui tale requisito trovasse fondamento in una fonte secondaria, quale un regolamento governativo o un decreto ministeriale.
In questa ipotesi si aprirebbe una riflessione molto più ampia.
Negli ultimi anni il legislatore ha infatti progressivamente modificato il ruolo del medico in formazione specialistica, attribuendogli nuove responsabilità professionali e consentendogli di partecipare ai concorsi del Servizio sanitario nazionale prima del conseguimento del diploma.
Ciò dimostra che il possesso della specializzazione non rappresenta più, in assoluto, una condizione imprescindibile per l’accesso alla dirigenza medica.
Se il requisito previsto per i concorsi della Polizia di Stato derivasse esclusivamente da una disciplina regolamentare, sarebbe quindi legittimo interrogarsi sulla sua attuale ragionevolezza alla luce dell’evoluzione normativa intervenuta negli ultimi anni.
I possibili profili costituzionali
L’articolo 3 della Costituzione sancisce il principio di uguaglianza e, secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, impone che situazioni omogenee siano disciplinate in modo uguale, salvo che ricorrano ragioni oggettive e proporzionate idonee a giustificare un trattamento differenziato.
L’articolo 97 della Costituzione richiede inoltre che la pubblica amministrazione operi secondo criteri di buon andamento, imparzialità ed efficienza.
L’evoluzione normativa degli ultimi anni ha riconosciuto che il medico specializzando, già abilitato all’esercizio della professione, possiede competenze sufficienti per partecipare ai concorsi della dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale e, nei casi previsti dalla legge, instaurare un rapporto di lavoro durante il completamento della formazione specialistica.
Tale evoluzione costituisce oggi un importante parametro di raffronto nel valutare la coerenza dell’attuale disciplina dei concorsi sanitari delle amministrazioni dello Stato.
Ci si può pertanto domandare se l’esclusione degli specializzandi dai concorsi della Polizia di Stato sia ancora pienamente giustificata oppure se richieda una motivazione specifica collegata alle peculiarità delle funzioni svolte da tali amministrazioni.
Naturalmente ciò non significa affermare che la disciplina vigente sia costituzionalmente illegittima.
L’appartenenza dei medici della Polizia di Stato ad un ordinamento speciale e le esigenze proprie del comparto sicurezza potrebbero infatti costituire una ragionevole giustificazione della diversa disciplina.
Ad oggi, inoltre, non risultano pronunce della giurisprudenza amministrativa o della Corte costituzionale che abbiano dichiarato illegittima l’esclusione degli specializzandi dai concorsi della Polizia di Stato.
Una riflessione sul futuro
L’evoluzione normativa degli ultimi anni dimostra come il legislatore abbia progressivamente riconosciuto il valore professionale del medico specializzando.
Se tale figura è oggi ritenuta idonea a concorrere per la dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale, appare legittimo interrogarsi sull’opportunità di estendere questa possibilità anche ai ruoli sanitari delle amministrazioni dello Stato, comprese la Polizia di Stato, la Polizia Penitenziaria e gli altri corpi che dispongono di personale medico.
Una simile scelta potrebbe ampliare il numero dei candidati, favorire il ricambio generazionale e contribuire a fronteggiare eventuali carenze di organico, senza compromettere la qualità dell’assistenza, dal momento che il percorso formativo continuerebbe sotto la supervisione delle Università.
Non si tratta, quindi, di sostenere che la normativa vigente sia oggi illegittima, bensì di chiedersi se essa sia ancora pienamente adeguata rispetto all’evoluzione della professione medica e alle esigenze organizzative delle amministrazioni pubbliche.
Conclusioni
La mancata applicazione della disciplina prevista per gli specializzandi ai concorsi per i medici della Polizia di Stato non deriva da una scelta discrezionale dell’Amministrazione, ma dalla circostanza che il legislatore ha limitato espressamente l’ambito di applicazione della normativa al Servizio sanitario nazionale.
Ciò non impedisce, tuttavia, di aprire una riflessione più ampia sulla coerenza del sistema.
L’evoluzione del ruolo del medico specializzando, il riconoscimento delle sue competenze assistenziali e la persistente carenza di personale sanitario costituiscono oggi elementi che inducono a interrogarsi sull’opportunità di riconsiderare anche i requisiti di accesso ai ruoli sanitari delle amministrazioni dello Stato.
Più che una questione di legittimità dell’attuale disciplina, il tema sembra riguardare la sua attuale ragionevolezza e l’opportunità di un eventuale intervento legislativo volto a rendere il sistema di reclutamento più uniforme, efficiente e coerente con l’evoluzione della professione medica.
È un dibattito aperto, sul quale un confronto tra istituzioni, professionisti, Università e mondo accademico potrebbe contribuire a costruire un modello di reclutamento più moderno, omogeneo e capace di rispondere alle esigenze della sanità pubblica e delle amministrazioni dello Stato.
Di Alfio Stiro