La sentenza n. 14262/2026 del TAR Lazio segna certamente un punto importante nella battaglia sull’Assistente infermiere, ma sarebbe improprio leggerla come una definitiva “patente di legittimità” concessa alla nuova figura professionale.
Il Tribunale amministrativo, infatti, nel dispositivo non respinge nel merito il ricorso promosso da Nursing Up: lo dichiara inammissibile. Solo successivamente, nella motivazione, aggiunge che il ricorso sarebbe “comunque infondato”, affrontando alcune delle questioni riguardanti le competenze dell’Assistente infermiere.
Una distinzione tutt’altro che formale e che lascia aperti diversi interrogativi.
Primo nodo: il ricorso è inammissibile, non rigettato nel merito
Il punto forse più importante della sentenza si trova nelle ultime righe.
Il TAR scrive che il ricorso è inammissibile e nel dispositivo stabilisce esclusivamente: “lo dichiara inammissibile”.
È vero che subito prima i giudici affrontano anche le contestazioni sulle competenze dell’Assistente infermiere e affermano che il ricorso sarebbe comunque infondato. Ma proprio qui nasce un primo problema interpretativo.
La giurisprudenza amministrativa ha recentemente ribadito che, quando un giudice dichiara un ricorso inammissibile e successivamente svolge considerazioni sul merito, queste ultime possono avere natura di argomentazioni ad abundantiam, cioè aggiuntive, senza costituire la vera ratio decidendi della sentenza.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 47 del 2 gennaio 2026, ha ricordato che, dopo una pronuncia di inammissibilità, le successive valutazioni sul merito possono rimanere “puramente ipotetiche e virtuali”, mentre la vera statuizione da contestare in appello resta quella processuale.
Per questo affermare che il TAR abbia “sancito la piena legittimità dell’Assistente infermiere” appare eccessivo.
Più correttamente si può dire che il TAR ha lasciato in piedi il DPCM perché ha dichiarato inammissibile il ricorso di Nursing Up e, nella motivazione, ha comunque espresso una valutazione favorevole alla compatibilità della nuova figura con il ruolo dell’infermiere.
La differenza è sostanziale.
E soprattutto la partita giudiziaria non può essere considerata definitivamente chiusa, perché la sentenza di primo grado può essere appellata davanti al Consiglio di Stato.
Secondo nodo: la firma del CCNL equivale davvero ad accettare l’Assistente infermiere?
È probabilmente il passaggio più interessante in vista di un eventuale appello.
Il TAR ritiene il ricorso inammissibile anche perché Nursing Up risulta firmatario del CCNL Sanità nel quale è previsto il profilo dell’Assistente infermiere.
Ma la vicenda contrattuale è più articolata di quanto possa sembrare.
Nursing Up sottoscrisse l’ipotesi di CCNL il 18 giugno 2025, ma contestualmente depositò una specifica nota a verbale nella quale dichiarava espressamente di formulare “ogni più ampia riserva” sull’Assistente infermiere, contestandone l’introduzione e preannunciando azioni legali e iniziative anche in sede europea.
Non siamo quindi davanti a una firma accompagnata dal silenzio.
Il sindacato firmò il contratto, ma contemporaneamente mise nero su bianco la propria opposizione alla nuova figura.
Questo elemento potrebbe avere un certo peso perché, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’acquiescenza richiede normalmente comportamenti univoci e inequivocabilmente incompatibili con la volontà di contestare un provvedimento.
La domanda che potrebbe quindi arrivare davanti al Consiglio di Stato è semplice: può essere considerata acquiescenza una firma accompagnata da una contestazione formale e dalla dichiarazione esplicita di voler intraprendere azioni giudiziarie?
Non significa che Nursing Up vincerebbe automaticamente su questo punto. La sottoscrizione di un CCNL rimane un atto giuridicamente significativo. Ma rende certamente meno lineare l’equazione “hai firmato il contratto, quindi hai accettato l’Assistente infermiere”.
C’è poi un ulteriore elemento temporale curioso.
Il DPCM impugnato è datato 28 febbraio 2025 e recepisce gli Accordi Stato-Regioni del 3 ottobre e del 18 dicembre 2024; è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 21 giugno 2025.
Il CCNL definitivo, invece, è stato sottoscritto il 27 ottobre 2025. ARAN precisa inoltre che il contratto ha introdotto l’Assistente infermiere, figura “già istituita” con l’Accordo Stato-Regioni.
Per questo merita attenzione anche un’espressione contenuta nella sentenza, dove si fa riferimento al “CCNL, recepito dal provvedimento impugnato”.
Cronologicamente il rapporto sembra essere l’opposto: è il CCNL che prende atto del profilo già istituito dagli Accordi Stato-Regioni e recepito dal DPCM, non il DPCM che recepisce il CCNL.
Potrebbe trattarsi semplicemente di una formulazione imprecisa della motivazione, ma in un eventuale appello è un passaggio che difficilmente verrà ignorato.
Terzo nodo: indicazione, supervisione e responsabilità non sono la stessa cosa
Anche sul merito bisogna evitare una semplificazione.
La sentenza sostiene che l’Assistente infermiere opera quale figura di ausilio dell’infermiere, nelle situazioni di bassa discrezionalità decisionale ed elevata standardizzazione, senza autonomia nella definizione del piano assistenziale.
Questo è corretto.
Ma affermare genericamente che l’Assistente infermiere agisca sempre e soltanto “sotto la responsabilità dell’infermiere” rischia di essere altrettanto impreciso.
L’Accordo istitutivo stabilisce infatti che l’Assistente infermiere svolge le proprie attività secondo le indicazioni dell’infermiere, ma specifica contemporaneamente che è responsabile della correttezza dell’attività svolta.
L’Allegato 1 aggiunge che le attività vengono eseguite attenendosi alla pianificazione o alle indicazioni infermieristiche, con supervisione o collaborazione dell’infermiere, e che l’Assistente risponde dell’esecuzione delle prestazioni affidategli.
Si delinea quindi una distinzione che sarà decisiva nell’applicazione concreta:
l’infermiere mantiene la responsabilità della valutazione e della pianificazione dell’assistenza; l’Assistente infermiere risponde invece della corretta esecuzione delle attività che gli vengono affidate.
Ed è proprio questo confine che potrebbe diventare il vero terreno di scontro nei reparti.
Perché tra “indicazione”, “attribuzione”, “supervisione” e “responsabilità dell’esecuzione” esistono differenze che protocolli aziendali troppo generici potrebbero trasformare in zone grigie.
Anche la questione della legittimazione potrebbe tornare davanti ai giudici
Il TAR ritiene inoltre che Nursing Up non possa agire perché l’interesse fatto valere non sarebbe comune e omogeneo all’intera categoria degli infermieri. A sostegno di questa conclusione viene richiamata anche la presenza della FNOPI nel processo in posizione contraria al sindacato.
Anche questo punto potrebbe essere oggetto di appello.
FNOPI è infatti l’ente ordinistico che rappresenta istituzionalmente la professione, mentre Nursing Up è un’organizzazione sindacale che rappresenta i propri aderenti e persegue specifiche finalità statutarie.
La giurisprudenza amministrativa riconosce certamente che un’associazione non può agire quando esistano conflitti di interesse interni tra i propri rappresentati. Ma l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha anche chiarito che l’esistenza di posizioni differenti all’interno di una più ampia categoria professionale non equivale automaticamente all’esistenza di un conflitto interno all’associazione che agisce.
Il punto, quindi, potrebbe diventare: la posizione favorevole della FNOPI dimostra realmente che esiste un conflitto tra gli iscritti a Nursing Up oppure dimostra soltanto che due differenti soggetti rappresentativi della professione hanno visioni opposte?
Sarà eventualmente il Consiglio di Stato a valutare se la motivazione del TAR sia sufficiente.
Cosa possono fare adesso sindacati e associazioni
1. Appello al Consiglio di Stato
È la strada più immediata per Nursing Up.
L’appello dovrebbe concentrarsi innanzitutto sulle due ragioni che hanno determinato l’inammissibilità: legittimazione ad agire e presunta acquiescenza derivante dalla firma del CCNL.
Ed è probabilmente qui, più che sulle considerazioni di merito svolte dal TAR, che si giocherebbe il secondo grado.
Potrebbero essere valorizzati la nota a verbale del 18 giugno 2025, la contestazione pubblica e giudiziaria mantenuta nel tempo, la cronologia tra DPCM e contratto e la natura dell’interesse collettivo rappresentato dal sindacato.
In presenza dei presupposti potrebbe inoltre essere formulata un’istanza cautelare al Consiglio di Stato.
L’articolo 92 del Codice del processo amministrativo prevede normalmente sessanta giorni dalla notificazione della sentenza o, in assenza di notificazione, sei mesi dalla pubblicazione, ferme le regole processuali applicabili al caso concreto.
2. Spostare il contenzioso sull’attuazione concreta
La seconda strada potrebbe rivelarsi perfino più importante della prima.
Il TAR ha giudicato il quadro nazionale astratto. Ma adesso inizieranno a contare gli atti regionali e soprattutto quelli delle singole aziende sanitarie.
Piani del fabbisogno, inserimento dell’Assistente infermiere nelle dotazioni organiche, protocolli di attribuzione delle attività, procedure sulla terapia farmacologica, livelli di supervisione, presenza dell’infermiere, gestione del rischio clinico e modelli organizzativi potranno produrre nuove e autonome situazioni giuridiche.
Se un’azienda utilizzasse l’Assistente infermiere come sostituto numerico dell’infermiere oppure gli attribuisse attività fuori dai limiti fissati dal DPCM, il contenzioso sarebbe molto diverso da quello appena deciso.
Sindacati e associazioni potrebbero quindi contestare specifici provvedimenti regionali o aziendali, documentando una lesione concreta anziché discutere solamente della legittimità astratta della figura.
E proprio su questo terreno potrebbero diventare fondamentali segnalazioni degli operatori, incident reporting, ordini di servizio, protocolli, piani delle dotazioni e dati sul rapporto tra infermieri e personale di supporto.
3. Aprire contemporaneamente il fronte europeo, contrattuale e professionale
Resta poi la questione della normativa europea richiamata nel ricorso.
Nursing Up ha invocato la Direttiva 2013/55/UE sui requisiti formativi della professione infermieristica. Il TAR non dedica però a questo profilo un’approfondita trattazione autonoma, ritenendo sostanzialmente che l’Assistente infermiere non eserciti la professione infermieristica ma svolga attività di supporto.
In un eventuale appello potrebbe essere chiesto al Consiglio di Stato, qualora ne ravvisi i presupposti, di valutare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Sindacati e associazioni possono inoltre rivolgersi alla Commissione europea, pur sapendo che una segnalazione europea non sospende automaticamente la normativa nazionale.
Parallelamente, però, la vera partita potrebbe giocarsi nella contrattazione e nel confronto con Regioni e aziende.
Il CCNL colloca l’Assistente infermiere nell’Area degli Assistenti, ruolo sociosanitario, e conferma espressamente che le sue competenze derivano dagli Accordi Stato-Regioni.
Sindacati e rappresentanze professionali possono quindi chiedere regole estremamente precise su rapporti numerici, presenza infermieristica, attività attribuibili, tracciabilità delle indicazioni, supervisione, responsabilità, formazione, coperture assicurative e gestione del rischio clinico.
La vera partita comincia adesso
La sentenza del TAR rappresenta indubbiamente una sconfitta processuale per Nursing Up. Ma definirla come la definitiva consacrazione dell’Assistente infermiere sarebbe prematuro.
Il DPCM rimane efficace e le Regioni possono proseguire nell’attuazione della nuova figura. Ma il TAR ha chiuso questo giudizio principalmente attraverso una declaratoria di inammissibilità, mentre alcuni passaggi della motivazione dalla firma del CCNL alla legittimazione del sindacato potrebbero essere sottoposti al vaglio del Consiglio di Stato.
E soprattutto rimane ancora tutta da verificare la questione più importante: come l’Assistente infermiere verrà realmente utilizzato dentro ospedali, RSA e servizi territoriali.
Perché una cosa è il profilo scritto sulla carta. Un’altra è ciò che accadrà quando carenza di personale, turni scoperti e necessità organizzative incontreranno quei concetti, apparentemente semplici ma giuridicamente delicatissimi, chiamati indicazione, attribuzione, supervisione e responsabilità.
redazione NurseNews.eu