Premessa generale
Il ricorso alle cooperative, alle agenzie interinali o agli appalti di servizi non è vietato in assoluto per gli ospedali privati e per i privati accreditati. Tuttavia, tale possibilità è ammessa solo se non comporta una violazione degli standard organizzativi, strutturali e assistenziali previsti dalla normativa nazionale e regionale. La giurisprudenza ribadisce che l’appalto non può sostituire funzioni sanitarie essenziali né ridurre gli standard minimi previsti per la sicurezza dei pazienti.
2. Il ruolo del Decreto Ministeriale 70/2015
Il DM 70/2015 rappresenta il principale riferimento normativo sugli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi dell’assistenza ospedaliera. Gli ospedali pubblici, privati e privati accreditati devono attenersi a tali requisiti.
Il decreto stabilisce:
standard minimi di personale medico e infermieristico;
– presenza medica h24 nei reparti ad alta intensità;
– continuità clinico-assistenziale garantita da personale interno e stabile;
– requisiti specifici per terapia intensiva, subintensiva, emergenza-urgenza e altre aree critiche.
Gli standard indicati dal DM 70 non possono essere aggirati tramite cooperative o agenzie esterne, perché rappresentano requisiti minimi obbligatori per la sicurezza del paziente e per l’accreditamento della struttura.
3. Continuità clinica e responsabilità organizzativa
Il DM 70 impone alle strutture di garantire la continuità dei percorsi clinici e la responsabilità diretta dell’assistenza. Il personale esterno, soprattutto se rotante, poco formato o non integrato, compromette la continuità e causa un abbassamento degli standard. Questo rende illegittimo l’utilizzo dell’appalto in reparti dove è richiesta vigilanza continua, come terapie intensive, subintensive, pronto soccorso, stroke unit, neurochirurgia, oncologia pediatrica, unità spinali e altre aree ad alta complessità.
4. Riferimenti normativi aggiuntivi
Oltre al DM 70, il quadro giuridico comprende:
il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), che vieta l’appalto di funzioni sanitarie essenziali e non consente interferenze gestionali improprie;
– il D.Lgs. 502/1992 e il D.Lgs. 517/1993, che impongono standard di qualità e continuità per l’accreditamento istituzionale;
– le norme regionali, che regolano l’impiego di personale esterno, la tracciabilità delle competenze e la tutela della continuità assistenziale;
– la Direttiva Europea 2005/36/CE, che obbliga alla verifica dell’equivalenza dei titoli e della conoscenza linguistica del personale straniero.
Tutte queste norme convergono sullo stesso punto: una struttura sanitaria può ricorrere a personale esterno solo se tali figure rispettano gli standard previsti e non riducono la sicurezza dell’assistenza.
5. Giurisprudenza rilevante
La Cassazione civile ha stabilito che l’azienda sanitaria risponde per “danno da organizzazione” quando utilizza personale non integrato o non adeguato in reparti critici.
Il TAR Lazio ha chiarito che l’appalto non può sostituire funzioni sanitarie essenziali.
La Corte dei Conti considera danno erariale il ricorso a cooperative che comportano maggiori rischi clinici e costi indiretti.
Quando il ricorso alle cooperative diventa illegittimo
L’esternalizzazione è illegittima quando:
sostituisce personale strutturato in reparti ad alta intensità;
– compromette la continuità assistenziale;
– introduce figure prive di adeguata formazione e integrazione;
– viola gli standard minimi del DM 70;
– determina demansionamenti di altre figure (OSS e infermieri);
– espone i pazienti a rischi clinici maggiori;
– comporta un abbassamento della qualità dell’assistenza.
Se queste condizioni si verificano, la struttura può essere ritenuta responsabile sotto il profilo civile, penale, amministrativo ed erariale.
7. Il caso San Raffaele come esempio
Le vicende recenti del San Raffaele mostrano una serie di criticità: personale esterno non adeguatamente formato, difficoltà nell’utilizzo delle tecnologie, carenza di continuità assistenziale e fuga del personale interno. Tali elementi evidenziano una possibile violazione degli standard previsti dal DM 70, delle norme sull’accreditamento e delle responsabilità organizzative.
Conclusione
Il ricorso alle cooperative non è vietato in assoluto, ma è consentito solo entro limiti molto precisi: non deve ridurre gli standard di sicurezza, non deve sostituire personale strutturato in reparti critici e non deve compromettere la continuità clinica. Il DM 70 rappresenta la cornice normativa principale: qualsiasi forma di appalto che non rispetti gli standard minimi costituisce violazione e può essere oggetto di contestazione.
Redazione